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2017-10-17
Un Fondo Minero para el Ecuador


El Fondo Petrolero Noruego es un ejemplo de ahorro e inversión de los ingresos por explotación de los recursos naturales no renovables, ¿qué sucedería si lo replicamos en Ecuador para la minería a gran escala?

Antecedentes Históricos

La historia del Fondo de Pensiones Global del Gobierno[1] (en adelante el “Fondo”) inicia con el descubrimiento del petróleo y gas en el Mar del Norte, sobre cuya placa continental Noruega declaró soberanía en 1963. En 1966 se iniciaron las actividades de exploración, concediéndose licencias a empresas privadas, con control y supervisión del Estado. En el transcurso de cuatro años se realizó la perforación de treinta y siete pozos, sin que se encontrara recurso alguno. En 1969 Phillips Petroleum tenía un pozo más por perforar antes de retirarse, cuando en diciembre finalmente se encontró petróleo. Durante los primeros veinte años, los ingresos de la explotación petrolera fueron invertidos en el desarrollo del país, infraestructura y servicios. Debido a los grandes ingresos de esta industria, el gobierno noruego decidió establecer el Fondo.

Lo interesante de esta historia es que, al mismo tiempo, en Ecuador, se daban circunstancias parecidas. Entre las décadas de 1920 y 1950 las exportaciones de la explotación petrolera en la península de Santa Elena no superaban el 6% del total de exportaciones del Ecuador[2]. Entre 1960 y 1971 el Ecuador dejó de exportar petróleo, manteniendo la producción para el consumo interno[3]. Luego de conceder más de cinco millones de hectáreas en concesiones a empresas internacionales, encabezadas por la Compañía Minas y Petróleos del Ecuador, que luego traspasó parte de sus concesiones a Texaco-Gulf, quien en 1967 encontró los primeros pozos en la Amazonía con la perforación de Lago Agrio 1. En 1971, en el gobierno del presidente José María Velasco Ibarra, se expidió la Ley de Hidrocarburos y declaró la propiedad del petróleo para el país[4].

Al igual que los noruegos, los ecuatorianos se dieron cuenta de los ingentes ingresos que se generaban del petróleo, por lo que entre 1969 y 1972 el Estado pasó a recibir del 6% al 16% en regalías y negoció el 20% de la producción para derivados del petróleo. Con la creación de la Corporación Petrolera Estatal (CEPE), en el gobierno del general Guillermo Rodríguez Lara el país obtuvo el 25% de participación en la compañía Texaco – Gulf, que produjo los primeros pozos de la Amazonía ecuatoriana y construyó el Oleoducto Transecuatoriano. En 1977, CEPE compró a Gulf su participación y obtuvo el 62.5% del consorcio. En 1972 el Ecuador realizó su primera exportación, por un total de 308 283 barriles de petróleo.

Sin entrar en comparaciones entre la magnitud de la producción petrolera noruega y ecuatoriana, lo importante es que los dos países iniciaron su exploración y posterior explotación petrolera en la misma época, entre los sesentas y setentas, y que los dos aplicaron un control sobre el recurso, obteniendo ingresos amplios.

Ahora, surge la pregunta de por qué Noruega ahora cuenta con un fondo que en septiembre de 2017 alcanzó el valor histórico de US $ 1 trillón[5], mientras que el Ecuador se encuentra nuevamente endeudado y continúa siendo un país en desarrollo. Esta no es la materia de análisis en este artículo y tampoco es una respuesta fácil de responder. Sin embargo, lo que se propone ahora es no cometer el mismo error para la minería que se cometió con el petróleo. Para los ingresos que se esperan obtener de la explotación de minería metálica a gran escala[6], se debería crear un fondo en similares sino idénticas condiciones que el noruego. No debemos desaprovechar esta oportunidad y pensar por primera vez a largo plazo.

El Fondo Noruego

El Fondo noruego fue creado por ley y en 1996 se realizó la primera transferencia de ingresos petroleros. El Fondo es propiedad de todos los ciudadanos noruegos y es administrado por el Banco Central “Norges Bank”, en nombre del Ministerio de Finanzas. El objetivo principal del fondo es administrar los fondos del petróleo, a través de guías éticas e invertir responsablemente en busca de buenos retornos con riesgos aceptables[7] para las futuras generaciones. Adicionalmente, el Fondo funge un objetivo macroeconómico: brinda estabilidad a la economía para prevenir inflación y ofrecer la habilidad de estimular la economía en momentos de alto desempleo y bajo crecimiento, permitiendo así mantener el crecimiento de la economía[8]. Otro objetivo del Fondo es impedir un gasto excesivo y no previsivo de los ingresos petroleros por parte de los gobiernos de turno.

El caso del fondo noruego es excepcional, pues su administración la realiza el Estado; no un ente privado. La administración del Fondo se rige por la ética y el compromiso a favor de las actuales y futuras generaciones. Cada ciudadano noruego es dueño del fondo, calculado per cápita, y eso genera una obligación moral para su buen uso.

La creación del Fondo es una cuestión de aplicación del principio de sustentabilidad y de la soberanía sobre los recursos naturales no renovables[9]. El primer elemento del Fondo es pensar no en el inmediatismo sino en el largo plazo. El concepto de los noruegos es que el petróleo y gas, como todo recurso natural no renovable, es finito y por tanto no durará por siempre y se debe ahorrar para el futuro. Los noruegos han calculado que de aquí en cincuenta años sus recursos naturales no renovables terminarán. La discusión permanente en Noruega es qué porcentaje del Fondo utilizar en la actualidad y de la mayoría restante, cómo y en qué invertir. Recientemente, se ha creado un comité de ética que decide la aprobación o exclusión de varias empresas de diferentes industrias a las cuales no se invierte, como el caso de la industria de la guerra o por daños al medio ambiente[10].

La oportunidad desperdiciada por Ecuador

El Ecuador, en cambio, no fue previsivo sino inmediatista, pues los ingresos del petróleo han servido a los políticos de turno para cumplir con promesas políticas de corto plazo y sin planificación. Los Fondos creados en algún momento en Ecuador fueron botín político y mal administrados[11]. Una de las consecuencias de estos errores es que el Ecuador hasta el momento no cuenta con una cobertura aceptable de agua potable y saneamiento. Esta situación es inaceptable considerando que con el acceso al agua potable se lograría una reducción sustancial de la pobreza[12]. Esta es la oportunidad del Ecuador de pensar en grande y tomar esta buena práctica de los noruegos y hacerla propia. A pesar de las diferencias entre las industrias del petróleo y la minería, es indispensable ahorrar los ingresos de la minería metálica de gran escala para garantizar la sostenibilidad de las futuras generaciones.

El Fondo noruego tiene como su pilar un amplio consenso político que lo mantiene incólume desde hace décadas de forma permanente y estable, independientemente de la ideología de cada gobierno. De esta forma, se han logrado otros compromisos nacionales, tales como una inversión mínima en educación y salud, por ejemplo. Solo a través de estos grandes acuerdos, que permitan estabilidad al largo plazo, independiente del gobierno de turno, se podrá lograr objetivos importantes para el país a futuro.

El Fondo Minero, una propuesta

El Fondo Minero debe tener una perspectiva de sostenibilidad y previsión, para lo cual se deberán realizar reformas constitucionales y legales que permitan su viabilidad y continuidad, independientemente del gobierno. Es así que deberá aplicarse como una política pública del Estado y no como una decisión de un político de turno, deberá crearse en base a un consenso del país. Quizás la mejor oportunidad para obtener este apoyo nacional sería la consulta popular, para ofrecer legitimidad a su creación y estabilidad en su posteridad.

Para su constitución el fondo deberá tener principios sólidos, basados en la ética y la responsabilidad hacia el país y su gente. El fondo no deberá cumplir solamente como una cuenta de ahorro, sino también como un medio de inversión internacional, diversificada y que busque un crecimiento sostenido de los recursos. Será necesaria una cercana fiscalización de su administración e inversiones que, debido a su naturaleza internacional, deberá realizarse mediante auditorías de firmas extranjeras de renombre.

La decisión más difícil será respecto del porcentaje de los ingresos de la minería se deben destinar para el consumo inmediato y cuánto debería ir al Fondo Minero. Esta discusión será compleja debido a las necesidades inminentes de la actual economía nacional. Sin embargo, a pesar de la urgencia de las deudas e inversiones pendientes en salud, educación e infraestructura, será prioritario pensar en prever para el futuro. El Fondo Minero ofrecería ingresos permanentes de la inversión de los capitales depositados en el fondo y permitirá una mayor estabilidad económica en épocas de crisis.  

Conclusiones

El Ecuador es un país rico en recursos naturales no renovables y sus beneficios le han sido esquivos a su población a lo largo de la historia. La ausencia de una planificación a largo plazo, el gasto desmesurado y la falta de inversión oportuna ha sido la causa que Ecuador continúe como un país en desarrollo. La nueva era de la minería a gran escala ofrece la oportunidad de utilizar sus ingresos de un ingreso finito en el Fondo Minero cuyos capitales sean utilizados de forma adecuada y sostenible para beneficio de las actuales y futuras generaciones.



[1] Su nombre internacional es “The Government Pension Fund Global”; ver: https://www.nbim.no/en/the-fund/.

[2] “Hitos de la Industria Petrolera 1829 - 2005”, Petroecuador, 2006.

[3] Galarza, Byron, “El Petróleo en el Ecuador”, Petroecuador, 2009.

[4] Guevara, Víctor, “El sistema de contratación en las actividades del sector petrolero”, tesis publicada por el IAEN en 2001.

[6] Los concesionarios que realicen labores de explotación de minerales deberán pagar regalías al Estado ecuatoriano, como propietario de los recursos naturales no renovables. El pago de esta regalía es adicional al pago de los siguientes impuestos: impuesto a la renta, utilidades atribuidas al Estado, impuesto sobre los ingresos extraordinarios y el impuesto al valor agregado.

Las regalías a la explotación de minerales se calculan con base en el ingreso neto efectivamente percibido por el concesionario por la venta del mineral principal y de los minerales secundarios, en un porcentaje no menor al 5%. Para el caso del oro, el cobre y la plata, este porcentaje no podrá ser mayor al 8%. En el caso de mediana minería y minería gran escala se deberá descontar los gastos incurridos en los procesos de refinación y transporte. La evasión del pago de regalías constituye una causal de caducidad del título minero y reversión de la concesión, sin perjuicio de la responsabilidad civil, penal y tributaria por el mismo hecho.

Adicionalmente, la comercialización de sustancias minerales metálicas explotadas por parte de los concesionarios mineros se encuentra sujeta al pago de una regalía del 2% del valor total de cada transacción.

También se concibe el pago de una patente anual de conservación por cada hectárea minera, correspondiente al año calendario en curso, de entre 2.5% y 10% de una remuneración básica unificada, dependiendo de la fase minera en que se encuentre.

[7] Inversiones son globales y todos fuera de Noruega, e incluyen acciones en bolsas de valores en varias industrias a nivel mundial para prevenir riesgos (Nestlé, Novartis, Apple, Royal Dutch Shell, BlackRock), ingresos permanentes provenientes de bonos y valores gubernamentales y corporativos que reducen la volatilidad a corto plazo, y bienes raíces de clase internacional.

[9] La Soberanía Permanente sobre los Recursos Naturales (SPRN) implica el derecho de un Estado a utilizar sus recursos naturales como lo desee, incluso hasta el punto de la nacionalización y la expropiación. Sin embargo, este derecho no es ilimitado y está constreñido por el Desarrollo Sustentable (DS), que se ha convertido en un concepto con valor normativo, como un metaprincipio. En este sentido, la SPRN y el DS no son incompatibles, sino que el primero asiste al último en la actualización de las consideraciones ambientales actuales y modernas. Se considera que la SPRN tiene un valor jurídico mayor puesto que es un principio del Derecho Internacional consuetudinario, mientras que el DS no es una norma de Derecho Internacional. No obstante, el DS ha sido de gran importancia en la práctica de los Estados, así como en la aplicación e interpretación del Derecho Internacional, con lo que se limita el ejercicio de la SPRN.

[12] Ver: http://www.agua.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2016/07/REVISTA-SENAGUA.compressed.pdf

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